當聯合國啟動全球 AI 治理對話，WSIS 提供關鍵借鏡
資訊社會世界峰會（World Summit on the Information Society, WSIS）+20 2025 高階活動，照片「WSIS」由 UN Geneva 拍攝，CC BY-NC-ND 2.0
下週在日內瓦，兩項為治理數位科技而設的重大聯合國進程將交會。其中一項將檢視一個歷時二十年的多邊進程，目標是「建立以人為本、包容且以發展為導向的資訊社會」；另一項則標誌著聯合國首次正式投入人工智慧治理。這個較新的進程能否成功，很大程度上取決於它能否承接前者，並從中學習。
資訊社會世界峰會（World Summit on the Information Society, WSIS）論壇將於 7 月 6 日至 10 日舉行，每年集結部長級代表團與其他利害關係人，沿著十一項「行動方向」檢視、鼓勵並協調國家與非國家行動者的努力。與此同時而且在同一場地，首屆聯合國全球 AI 對話（UN Global Dialogue on AI, UNGDAI）也將登場，召集政府官員、企業代表與公民社會組織，其中包括國家元首與企業領袖，「討論國際合作、分享最佳實務與經驗教訓，並促進針對人工智慧治理的開放、透明且包容的討論。」
這樣的重疊是有意安排的。過去兩年，AI 治理倡議在地方與全球層級快速增加，而 UNGDAI 有潛力協助這些努力彼此銜接、形成一致性。這雖然是一項艱鉅任務，但 WSIS 進程提供了寶貴經驗，說明該如何，以及不該如何，嘗試進行這類治理協調。或許更重要的是，它也能幫助我們看清治理網際網路的技術與社會安排；而網際網路正是 AI 所建構其上的技術與社會基底。
AI 治理的借鏡
網路治理仍是一項未完成的工程，而從中汲取教訓，不應被等同於照本宣科地重複或仿效。話雖如此，參與 AI 治理的許多主要利害關係人，似乎並不熟悉，或並不關心這段與當前議題深度交織且高度相關的歷史。WSIS 與 UNGDAI 之間的重疊，提供了一個重要的學習機會。
去年，WSIS+20 檢討程序提供了一個契機，讓各方反思 WSIS 架構的相關性，理解它在持續演變的數位治理格局中的角色，並重新想像今天一個以人為本、具包容性且以發展為核心的資訊社會，究竟意味著什麼。在整個檢討過程中，幾個關鍵問題包括：像 UNGDAI 這類新興的聯合國程序，如何能夠且應該與 WSIS 並存；它們如何彼此互補、相互強化；以及 WSIS 的哪些經驗教訓可以應用到這些新程序上。要回答這些問題，分析 WSIS 做得好的地方、明智地避開了什麼，以及哪些地方做得不夠好，會很有幫助。
WSIS 做得好的地方
承認多方利害關係人模式。WSIS 最初召開時，網際網路才剛開始擴大規模，而頻譜分配、基礎建設部署、責任規範等相關議題的政策制定，主要仍由各國政府定義。但 WSIS 反映了參與早期網際網路、並對其抱持興趣的組織光譜之廣，召集了前所未見的各類民間社會組織、技術社群、企業、青年組織與宗教領袖。WSIS 是第一個正式採納多方利害關係人途徑來治理數位科技的全球程序，承認「政府，以及私部門、民間社會與……國際組織，在資訊社會的發展，以及在適當情況下於決策程序中，都有重要角色與責任。」
最早的幾場全球 AI 安全峰會，也就是 2023 年在布萊切利園與 2024 年在首爾舉行的峰會，規模都相對較小，而且 OECD 各國政府與科技公司的高層代表明顯占比過高。2025 年的巴黎 AI 行動峰會有更廣泛的公民社會參與，但與會者仍主要來自美國與歐洲。2 月，India AI Impact Summit 終於迎來了更多元、更具全球代表性的參與者。
雖然下週的 UNGDAI 規模會小得多，但它應該會邀請一系列講者，從不同的利害關係人群體、地區、經驗與專業出發，帶來多元觀點。
展望未來，對 UNGDAI 秘書處，以及將於 2027 年 5 月在紐約舉行的第二屆 UNGDAI 共同主席而言，關鍵將在於以更有創意的方式思考，如何確保廣泛且多元的代表性，尤其是來自邊緣化社群的代表性。為此，他們應借鏡數十年網際網路治理經驗所淬鍊出的建議，以及近期案例，例如為推動 WSIS 20 年檢視程序中的多元參與而設立的非正式多方利害關係人諮詢委員會。
提升全球南方的優先事項與參與。雖然 WSIS 並非不受整體權力動態與實務限制影響，而這些因素也一再挑戰多邊程序的民主正當性，但它仍透過明確將數位政策與發展連結起來，包括與聯合國永續發展目標連結，促成了全球南方的參與。WSIS 行動方針在國家與區域層級的落實，使這套架構能依在地現實與需求調整，也鼓勵在地利害關係人的參與。
UNGDAI 的議程與成果，能否反映全球南方的優先事項，將至關重要。除了直接與致力於提升全球南方與公民社會參與 AI 治理的外部倡議合作，例如 MAP-AI、Citizens Track，以及 Global South Network for Trustworthy AI，它也可以與相關的 WSIS 主題、行動路線、活動與訊息相互對齊並提供支持。
這可以包括：發展 AI 能力建構機制、鼓勵大型語言模型（LLM）的語言多樣性、推動融資機制以擴大近用、保存數位內容中的文化遺產、理解 AI 上游的社會與環境影響、促進風險減緩與救濟措施、確保 AI 的設計與部署以人權為核心並符合聯合國《工商企業與人權指導原則》，以及建立防護措施，避免使用數位與新興技術所造成的不利影響。這些想法都反映在 WSIS+20 成果文件中，也在 UNGDAI 諮詢的提交意見中獲得呼應。
闡明一套全面的近用方法。 WSIS 已經認識到，有意義地近用數位技術需要一套全面方法，也就是透過相關政策框架，處理可負擔性、創新融資、數位素養與在地化內容。WSIS 在《日內瓦原則宣言》中正式確立了這套方法，將近用拆解為基礎建設、可負擔性、能力建構與內容等面向。
UNGDAI 共同主席將其議程聚焦在四大主題支柱：(i) AI 的機會與影響；(ii) 弭平 AI 落差；(iii) 安全、可靠且值得信賴的 AI；以及 (iv) 尊重、保護並促進人權。在進一步拆解這些主題時，與會者應該好好把這些主題與相關的 WSIS 行動方針連結起來，也應承認，弭平數位落差的努力必須置於核心位置，並以整體性、多面向的方式推進。
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WSIS 明智避開的事
標準化。WSIS 避免僵化的標準化，改以彈性、去中心化合作與高層次原則為基礎設計框架，而不是採取由上而下的規則。《日內瓦原則宣言》鼓勵各國政府與區域組織落實 WSIS 行動方針，並避免試圖將標準制定權集中到聯合國機構之中，藉此承認數位政策需要因地制宜。
AI 標準制定程序已經在各式各樣的標準組織中快速增加，其中多數組織也曾參與關鍵網際網路協定與標準的制定和維護。聯合國可以在協助提高這些程序的能見度、鼓勵更多人參與方面扮演重要角色，但仍應持續克制任何想要治理這些程序的衝動。
由上而下的治理：WSIS 之所以成功，部分原因在於它沒有決定推動全球條約，也沒有建立其他程序來集中或統一網際網路規則制定。相反地，它為數位政策與發展建立了一個包容且具適應性的生態系，採納多方利害關係人模式，承認並創造空間，讓各方討論政府、私部門、公民社會與技術社群各自的角色，而不是由上而下替這些角色作出決定。
這套方法的核心，是成立網路治理論壇（Internet Governance Forum, IGF）。IGF 已成為全球討論網路政策的重要平台，強調開放、包容，且不具約束力。這種做法的價值在去年獲得肯定，當時 WSIS+20 審查永久延續了 IGF 的授權。IGF 的各項組成，包括其國家與區域 IGF 網絡、多方利害關係人諮詢小組，以及會期間政策網絡與動態聯盟，對於維持其包容、由下而上的特性至關重要。UNGDAI 與其他聚焦 AI 的治理程序，最好能接軌並直接建立在這套包容、透明、由地方到全球的會議、專業知識與經驗基礎設施之上，而不是試圖從零打造全新的東西。
WSIS 沒做好的地方
缺乏行動與問責： WSIS 長期受到批評，原因在於對話缺乏具體成果，也未能發展出有效機制，以緩解數位落差，並治理如今高度商業化、受到地緣政治競逐、且快速演變的數位生態系。雖然 WSIS 框架內已辨識並討論了重要議題，也確實產生了一些回應行動，但其根本目標並未有效達成。目前，關於如何讓 IGF 更有效，已有積極討論；WSIS+20 成果文件呼籲建立政府軌、強化會期間工作，並讓秘書處更有力（這將是今年 WSIS Forum 的討論主題）。
這些都是 UNGDAI 從一開始就應該承認的挑戰。雖然科學小組（Scientific Panel）可以及時提供對新興風險與挑戰的洞察，而對話（Dialogue）也能讓多元利害關係人聚在一起，針對迫切議題分享知識與做法，但這個程序能否成功，不只取決於實際舉行的各場對話有多包容、回應有多即時，也取決於它能否為對話之間以及圍繞對話所組織的各項努力，帶來一致性與延續性。
UNGDAI 應該聚焦成果，確保其召集活動能促成各部門提出相關且具企圖心的承諾，並建立或採用既有機制，以透明方式追蹤進展並推動問責。AI 的影響正吸引大量關注與資源，應善用這些資源來支持這套行動架構，包括支持公民社會努力，監督政府與私部門行動者履行責任。
日內瓦及其後需要發生什麼
聯合國全球人工智慧治理對話（UNGDAI）的共同主席，在由相關聯合國機構與辦公室組成的秘書處支援下，已成功建立一個開放、包容的程序，協助形塑這場對話。他們已安排與會員國的閉門諮商，以及向所有利害關係人開放的公開諮商；徵求關於程序與實質內容的書面意見；提出四個將用來形塑議程的主題群組，並為各群組選出「共同主導者」；也建立促進協作的機制。對一個才在 10 個月前獲授權的聯合國程序而言，這是一連串令人印象深刻的進展，尤其考量到聯合國體系正面臨更廣泛的政治與經費挑戰。
儘管已有這些努力，在距離登場不到一週之際，仍有許多不確定性。雖然上個月已公布一份議程架構，但 UNGDAI 要如何平衡其任務，仍有關鍵問題待解：包括呈現「一場包含高階政府部門環節的多方利害關係人全體會議」、「[獨立國際]科學小組首份年度報告的發表」，以及其他「主題討論」。曾提案舉辦「周邊活動場次」的組織，直到最近才收到哪些活動會納入議程的通知，這讓差旅與後勤協調變得困難。
所幸，WSIS（資訊社會世界高峰會）議程提供了一套相互銜接的架構，安排了結構完整、由多方利害關係人參與的場次，納入企業與公民社會觀點，主題涵蓋從社群資料治理到「按性別分列資料與高風險 AI 的完整性」。也有一些關鍵場次反思人權的重要性，以及多方利害關係人治理的經驗教訓。
像「AI 治理參與的多方利害關係人方法」計畫（MAP-AI），以及 Heinrich Boll Stiftung 這類基金會，也已投入協助全球多數（Global Majority）的公民社會專家取得差旅支持；同時，具備多元地理視角、實際處境與充分見解的各方專家，也正在創造交流空間，延續這場兩天對話的成果，並展望第二次對話，以及明年由瑞士政府主辦的峰會。MAP-AI 與其他組織也正在推動重要工作，促進關鍵利害關係人之間的討論、學習與合作，包括為 UNGDAI 辨識出共同關切與建議。
在 AI 快速創新、企業權力集中、地緣政治格局分裂的背景下，聯合國正在發展 AI 的國際程序與框架，不能承受從零開始的代價。相反地，它應該檢視網路治理中的成功策略，並從過去的失敗中學習，避免重蹈覆轍。