政策與數位主權 - TDF 2025 年度報告 - TDF 社群部落格
政策與數位主權 – TDF 2025 年度報告
本文節錄自 The Document Foundation 的 2025 年度報告；The Document Foundation 是協調 LibreOffice 專案與社群的非營利組織。
在本報告涵蓋期間，關於辦公軟體與文件格式的公共討論已明確轉向。推動擺脫專有套裝軟體的理由，不再主要被表述為節省成本，而是維護自主性——也就是政府無須向外國供應商請示許可、便能採取行動的能力。今年有數起遷移案在宣布時，都明白以此作為理由，並將成本論點擺在一旁；奧地利聯邦軍甚至直言，這項轉移根本與金錢無關。
這種重新定義對 The Document Foundation 至關重要，因為它把辯論帶回基金會二十年來持續主張的場域。數位主權，是指國家、組織與個人掌握自身數位命運的能力：在不依賴第三方的情況下掌控自己資訊的存取權，依照自身需求而非供應商的商業策略做出技術選擇，並在市場持續整併之際仍保有這種自主決定權。當公共機構把文件儲存在由單一公司控制的專有格式中時，它們便交出了部分主權。
這一年也更清楚地顯示出基金會長期堅持的一項區別：主權並不是由技術堆疊中的任何單一層所能提供的。它需要以開放標準格式作為基礎，其上有開源應用程式，資料存放位置則需有開源基礎設施，並搭配界定要求的立法框架。即使同時有偏向開源的法律、開放雲端，以及開放套裝軟體，若文件格式本身仍受單一供應商控制，主權依然是不完整的。格式是整個技術堆疊的基礎，也是最常被忽略的一層。
本年度最核心的政策發展，是德國正式承諾採用 ODF；而隨著這項決定從原則走向具有約束力的落實，其完整分量也才真正顯現出來。
德國 IT 規劃委員會承諾採用 ODF（2025 年 4 月）
2025 年 4 月，德國的 IT 規劃委員會（IT Planning Council）這個由 17 名成員組成、代表聯邦政府與各邦政府的機構，承諾推動公共行政體系轉向開放文件格式（Open Document Format, ODF），並明確表示目標是在 2027 年前讓 ODF 成為文件交換的標準。委員會將開放格式與開放介面定位為公共部門朝向數位主權轉型所需的必要基石，並責成其標準化委員會（Standardization Board）落實這項決定。這項承諾訂出明確方向：這是一項聯邦層級的決策，對負責執行的委員會具有拘束力，並以 2027 年讓 ODF 成為文件交換標準為目標。接下來，外界預期這項承諾將進一步轉化為具體、可執行的基礎設施標準；而隨著當年接近尾聲，早期跡象也正顯示情勢確實朝這個結果發展。
ODF v1.4 獲核准為 OASIS Standard（2025 年 12 月）
2025 年 12 月 3 日，OASIS Open 核准 ODF v1.4 成為 OASIS Standard，這是該組織最高層級的正式認可；同時也恰逢 ODF 最初被採納為 OASIS Standard 的二十週年。新版本在維持完整向下相容的同時，也加強了無障礙支援（輔助科技、裝飾性物件標記）、專業排版與視覺設計，以及資料分析與技術文件相關功能。它仍然是以 XML 為基礎、供應商中立且免權利金的格式。較早版本的 ODF 以 ISO/IEC 26300 發布；v1.4 共四個部分的規格可在 OASIS 文件庫中取得。
ODF 標準化二十週年
這一年自始至終都貫穿著二十週年的主軸：ODF 於 2005 年成為 OASIS 標準，並於 2006 年 5 月 3 日完成 ISO/IEC 標準化。ODF v1.4 在 2025 年 12 月獲得批准，時間點也是刻意配合 OASIS 週年。這個週年不只是紀念性質而已：它支撐了一項論點，也就是 ODF 是辦公文件領域唯一具備二十年實績、可供政府在長期檔案保存與存取上信賴的開放標準。
開放文件格式（Open Document Format）推廣活動與文件自由日
基金會全年持續推動 ODF 傳播宣傳活動，其核心是 TDF 部落格上一系列定期刊出的文章。這個系列並非零星公告的拼湊，而是形成一套前後一致的完整內容：從基礎問題談起，也就是 ODF 是什麼、為何重要，再延伸到檔案類型、相容性與互通性等技術與實務內容，說明 ODF 與專有格式的差異、遷移指引，以及近年 ODF 新版本帶來的新功能，最後進一步連結到更宏觀的論述，也就是開放文件標準與數位主權之間的關係。整體而言，這個系列讓基金會在全年都擁有一套可長期參照的資源，並在此格式議題上維持一致的公共論述聲音。
文件自由日被定位為一個純粹以倡議為主的日子：包括部落格文章、基金會各社群平台上的社群媒體活動，以及由全球各地社群成員自行籌辦的小型在地活動。整體重點放在提升認知與對外推廣，而不是聚焦於任何單一的旗艦活動。
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接受 YouTube 內容 本年度遷移至 LibreOffice／ODF 的公共行政機關 以下遷移案例皆是在 2025 年間有公開報導，且可驗證確實有所推進。其狀態反映的是所引用的第一手來源或最可靠來源實際足以支持的內容。長年既有的部署已刻意排除；這份清單僅保留該年度內有所進展的案例，且只納入具備扎實來源佐證的條目。相關數字與完成情況的說法，在發布前仍應對照 TDF 紀錄再次確認。
Schleswig-Holstein（德國）：已確認，且已大致推進
到 2025 年 12 月初，這個德國北部邦表示，稅務機關以外的行政工作站中，已有接近 80% 以 LibreOffice 作為具約束力的標準，Microsoft Office 與 Outlook 不是已經解除安裝，就是正在移除中，而新授權採購率也已降到遠低於 10%。該邦表示，光是授權成本節省就已超過 1,500 萬歐元，而 2026 年的一次性遷移投資為 900 萬歐元。其餘約 20% 的工作站仍仰賴在技術上綁定 Microsoft 格式的專業應用程式；這些系統以及稅務機關的遷移路徑都已經制定完成。與此同時，該邦也已完成超過 40,000 個信箱的遷移作業（超過 1 億封郵件與行事曆項目），從 Exchange／Outlook 轉移到 Open-Xchange 與 Mozilla Thunderbird，切換作業於 2025 年 10 月 2 日完成。
奧地利武裝部隊 / Bundesheer — 已確認，於 2025 年完成
奧地利軍方已將各軍種約 16,000 台工作站從 Microsoft Office 遷移到 LibreOffice，專案於 2025 年完成，且所有機器上的 Microsoft Office 2016 都已移除（僅在獲得特別許可、需因應舊版巨集／Access 情境時，才保留 Office 2024 LTSC）。第六局（ICT & Cyber）表示，這項計畫的主要驅動因素是數位主權與內部資料處理，明確不是為了節省授權費用。Bundesheer 也向 LibreOffice 專案回饋了超過 5 個人年的上游開發工作；這次遷移已在布達佩斯舉行的 LibreOffice Conference 2025 上發表。
丹麥 — 數位事務部（Ministry of Digital Affairs）— 已確認，分階段進行中
丹麥數位事務部（Danish Ministry of Digital Affairs）承諾以 LibreOffice 取代 Microsoft 365／Office，並自 2025 年 7 月開始分階段推動（約一半員工於夏季完成，其餘於秋季前完成）。為求準確：先前有報導稱丹麥將全面以 Linux 取代 Windows，之後已更正這項說法；Windows 仍持續用於許多裝置，已確認的變動是辦公軟體套件的遷移。另有報導指出，包括哥本哈根與奧胡斯在內的數個市政府，也在推動類似措施。
ODF 採用與數位主權面臨的威脅
這一年的進展確實存在，但同時也伴隨著結構性的威脅。核心風險在於：開源應用程式的遷移或許成功了，但開放格式的戰役卻在不知不覺中落敗，結果就是鎖定效應並未消失，只是從應用程式轉移到了文件本身。
格式主權：被忽略的一層
如果一套辦公軟體不是以 ODF 作為原生格式，就無法完美處理 ODF 檔案，這會再次造成互通性問題，並把使用者推回專有格式，只因為那樣「比較方便」。因此，政府即使採用了開放的辦公套件與開放雲端，只要文件仍停留在由單一供應商控制的格式中，依然無法真正取得主權。格式是整個技術堆疊的基底；少了它，上層每一層都會受到牽連。
「ISO 標準格式」的障眼法
當公共行政機關被告知它的文件儲存在「ISO 標準格式」中，合理的預期會是真正的開放性。但 OOXML Transitional 並不能提供這一點：它層層堆疊的依賴關係，包括格式、呈現方式與字型，會在每一層重新編碼失敗。某種格式一方面被稱作標準，另一方面卻又在其自身規格中被定義為過渡性版本，這正是 ODF 採用面臨的主要修辭障礙，也是該基金會三軌證據工作所鎖定的主要對象。
打著主權旗號卻預設使用 OOXML 的倡議
一項明確且持續擴大的風險，是歐洲主權倡議採用開源應用程式與開放基礎設施，卻在原生文件格式上預設使用 OOXML 而非 ODF。這樣的安排，表面上在其他各層都展現出獨立性，實際上卻在格式層重新編碼了依賴關係。這正是第 4.5 節所描述的失敗模式，也使基金會堅持採用原生開放格式這件事，具備了實務上的 迫切性。
政治上的可逆性
如果沒有持久的政策承諾，主權上的進展是可能被逆轉的。慕尼黑 LiMux 的逆轉仍是值得警惕的前例，而今年也出現了一個即時的反向訊號：就在石勒蘇益格-荷爾斯泰因持續推進之際，據報導，巴伐利亞正尋求簽訂一份大型 Microsoft 365 合約。這也就是為什麼，像德國在 2025 年啟動的那種、對 ODF 具約束力的聯邦承諾如此重要：它提高了政策逆轉的代價。但承諾是否能落實，仍取決於持續的政治意志，能否把它推進為可執行的實務。
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