聯合國能讓世界在 AI 議題上團結起來嗎？
「AI 治理全球對話AI 治理全球對話」作者為 UN Geneva，採用 CC BY-NC-ND 4.0 授權
今年的聯合國 AI for Good 全球高峰會中，最坦率的一段表述之一，不是出自技術專家，而是來自一位外交官，直接揭露了要為了全人類福祉治理 AI 有多困難。
第 80 屆聯合國大會主席 Annalena Baerbock 在台上被問到，聯合國要如何讓全球南方對 AI 規則真正握有實權，而不只是「在桌邊占一個做做樣子的位子」。
她的回答一開始先做出讓步，似乎是為了回應外界批評聯合國處理問題太慢，但這番話同時也凸顯了，光是要有所作為就已經困難重重。「聯合國永遠是 193 個會員國意志的總和，」她對聚集在日內瓦 Palexpo 會議中心的聽眾表示，而要在這些國家之間找到共識，「不只不容易，而且幾乎是不可能的」。放眼當前 AI 能力集中在少數幾個國家的世界局勢，她又更進一步說：「我們永遠不可能再打造出這樣的局面。」
2026 年版本的這場峰會，是圍繞著一個問題展開，而這個問題同樣籠罩著聯合國整體的 AI 議程：當華府、布魯塞爾與北京正公開推動彼此競爭的 AI 治理願景時，這個機構究竟還能切實做些什麼？制定標準的組織國際電工委員會（IEC）秘書長 Philippe Metzger 表示：「這是一個分裂得更嚴重的世界，」「要達成共識也困難得多。」
聯合國提出的解方有兩大支柱：上層是一個新的領袖俱樂部；而在多數人視線之外的下層，則是任何未來規則手冊都必須仰賴的技術性規範。
願意行動者的委員會
就在峰會登場前幾天，聯合國 40 人科學小組警告，政策制定者需要證據才能治理 AI，但等到拿到證據時，可能已經錯過採取行動的時機。隨後，首屆AI 治理全球對話便在日內瓦召開。
在這場政治性質的閉門會談之後，聯合國推出了其 AI for Good Global Commission（AI for Good 全球委員會），由盧安達總統保羅．卡加米（Paul Kagame）、Salesforce 執行長馬克．班尼奧夫（Marc Benioff）以及國際電信聯盟（ITU）秘書長朵琳．波格丹－馬丁（Doreen Bogdan-Martin）共同宣布成立。其 40 多名成員包括多國元首、聯合國領導人，以及來自 Nvidia、Amazon、Microsoft 和中興通訊（ZTE）的高階主管。
這個委員會欠缺公民社會與學術界的聲音，正如寫給 ITU 秘書長朵琳．波格丹－馬丁的一封公開信所點出的那樣。這封信傳達的訊息很明確：「AI 治理不能只由國家與企業的觀點來塑造。」
倫敦政經學院（London School of Economics）教授、兒少安全專家，也是該公開信連署人之一的 Sonia Livingstone 表示，雖然公民社會在日內瓦的活動中有代表出席，但卻被排除在這個委員會之外。她說：「我相信各國政府都已盡力而為，但我認為，真正最先聽見那些受 AI 使用與濫用影響者聲音的，往往是第一線工作的公民社會組織，尤其是那些與邊緣化或脆弱族群、或處於極端環境中的人們合作的組織。」把他們排除在這個過程之外，就等於錯失最有可能察覺技術失靈之處的那些人的觀點。
Access Now 資深人道事務官 Giulio Coppi 也有同樣的憂慮。該組織將於下週舉辦自己的「Not AI for Good」峰會，直接回應它在聯合國所看到的情況。他說：「和多數國際與在地專家一樣，這場全球對話已經對 AI 的人道衝擊與風險敲響警鐘，但真正的 AI for Good 峰會卻花了一整週去聽產業界怎麼定義所謂的『good』。」
這個委員會的任務設定刻意偏向實務，而非監管。它肩負的工作，是在國際電信聯盟（ITU）所說全球仍有 22 億人尚未上網的此刻，擴大近用、建立信任，並縮小數位落差。它是以國際電信聯盟（ITU）與聯合國教科文組織（UNESCO）於 2010 年成立的寬頻委員會為藍本，不過，那項努力也同樣顯示出自願性倡議的侷限：倡議了 15 年之後，全球仍有四分之一的人口沒有連上網路。
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美國與中國政府都未出席，不過美國企業勢力在現場高度可見，而中國企業與機構則在主舞台下一層樓的峰會標準議程中占有顯著地位。中國工業和資訊化部部長李樂成在一場會議開場時表示：「我們應堅持開放與包容的原則，共同打造全球產業生態系。」「我們應將 AI for good 的理念，納入標準制定的整個生命週期。」
這個委員會的影響力仍有待觀察。國際電信聯盟（ITU）副秘書長 Tomas Lamanauskas 在一場關於 AI 監管的座談上也同樣坦白：在當前的政治氣候下，真正具有約束力的全球框架基本上無法實現，最後只會剩下「在全球適用的國家框架」，以及企業把自身政策輸出給各地使用者，不論他們住在哪裡。聯合國這個委員會無法制定規則，但它可以讓那些想單打獨鬥的企業與國家，更難如此行事，也更難把自己的標準推成全球標準。國際電工委員會（IEC）秘書長 Metzger 說，出自這些國際委員會、彼此連結的標準「會給你公信力，讓你進入市場，也會讓你更容易取得融資。」
規則可能會寫進標準裡
離開中央舞台，在工作坊會議室裡，國際電信聯盟（ITU）標準化局副局長 Bilel Jamoussi 主張，國際標準是推動 AI 治理合作最務實的切入點，因為這是一個「始終難以形成共識」的領域。
國際電信聯盟（ITU）於 2025 年 3 月通過的建議書 F.748.44，被稱為全球首個用於基礎模型基準測試的國際標準，如今正被落實為一套測試系統；其支持者將之形容為 AI 評估的全球公共基礎設施。
而在本週，這場峰會也啟動了一項共同發展該生態系的國際倡議，並同步成立兩個新的 ITU 焦點小組：一個聚焦具身 AI，另一個聚焦驗證 AI 代理的身分，其背後是由華為（Huawei）、中國移動（China Mobile）、泰雷茲（Thales），以及法國與韓國政府組成的聯盟支持。這波評估推動工作由國家支持的中國信息通信研究院主導；具身 AI 小組的領導層，以及其下一個主辦城市杭州，也都在中國。
中國已經看見其他國家尚未看見的一點：當條約談不攏時，真正制定治理規則的地方就是標準制定機構。博通（Broadcom）全球安全策略師、ITU 第 17 研究組主席 Arnaud Taddei 在台上也表達了這個觀點。這個研究組專注於資安標準；他感嘆西方企業高層如今甚至已經不知道 ITU 是什麼：「去看看我在中國的朋友吧，他們早就規劃好了，也早就組織起來了。」
這種態勢之所以愈來愈重要，是因為美國大致上偏好由市場主導 AI 發展，歐盟則更強調監管，而中國則將國家投資與積極參與國際標準組織結合起來。隨著正式的全球協議愈來愈難談成，標準制定可能會成為這些彼此競爭的模式施加最大影響力的場域。
這一切都不是中立的基礎工程。誰來制定基準，誰就能決定什麼才算安全、有效能、值得信賴；正如電機電子工程師學會（IEEE）全球市場發展總監 Anja Kaspersen 所警告的，AI 的基礎設施仍集中在極少數司法管轄區之中，其推進速度是「跟著資本的節奏走，而不是跟著制度的節奏走」。
「最具關鍵性的決策，主要不是在條約、條約討論，甚至不是在董事會裡做出的，」她說。這些決策分散在對架構與標準的各種決定之中。「零碎的部分都存在，但中介軟體（middleware）並不存在」—— 也就是那種能讓不同司法轄區開發的系統彼此運作的連接層。
聯合國已明確表示，它不是立法機構，而且短期內也不會成為立法機構。Kaspersen 認為，在 2027 年下一次全球對話之前達成一項條約的可能性是「困難的」。但它可以協助發展那些可能形塑 AI 未來的底層流程。通訊權利倡議團體 CDAC Network 的執行董事 Helen McElhinney 在台上提到，她先前參加另一場座談時，同台的一位與談人曾用全大寫潦草寫下一句話提醒自己：「我們仍然握有主導權！！」這原本是用來自我鼓勵的話，但在這樣充滿不確定性的時代裡，它同樣也很可能是一個問句。